25.11.2016 13:44

Nieprawidłowości przy zarządzaniu cmentarzami

Samorządy bardzo często lekceważą kwestie związane z zarządzania cmentarzami komunalnymi. Zwykle ograniczają się do tego, co niezbędne: zapewnienia miejsc pochówku i kontroli czystości. Pozostałe zadania samorządy najchętniej powierzają firmom zewnętrznym, ale nie sprawdzają ani jak, ani nawet czy w ogóle te zadania zostały wykonane. W rezultacie, wbrew prawu, firmy zarządzające cmentarzami zyskiwały uprawnienia większe niż powinny mieć. Same ustalały np. ceny za miejsca pochówku lub mimo ustawowego zakazu, prowadziły komercyjne usługi pogrzebowe.

W Polsce nie istnieje centralny rejestr cmentarzy komunalnych i podmiotów, które nimi zarządzają. Jednak, według wyliczeń NIK wynika, że z łącznej liczby 15,5 tysiąca czynnych cmentarzy 1880 to cmentarze komunalne. Najwięcej jest cmentarzy wyznaniowych, czyli parafialnych. Rozmieszczenie cmentarzy komunalnych w różnych regionach kraju, ze względu na uwarunkowania historyczno-kulturowe, jest zróżnicowane. Najwięcej jest ich w woj. zachodniopomorskim, lubuskim oraz dolnośląskim, a zatem tam, gdzie w przeszłości żyli protestanci. Większość znajdujących się tam nekropolii w przeszłości należała do kościołów lub związków wyznaniowych. Dopiero w drugiej połowie XX wieku zostały one skomunalizowane i teraz stanowią własność samorządów. Najmniej cmentarzy komunalnych znajduje się w woj. świętokrzyskim, podlaskim i łódzkim.

Od 1959 r. najważniejszym aktem prawnym, który reguluje prowadzenie cmentarzy jest Ustawa o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Mimo wielu prób nowelizacji tej ustawy, uporządkowania i dostosowania przepisów do współczesnych potrzeb nie udało się tego zrobić. Nieliczne zmiany w ustawie były związane tylko ze zmianami organizacyjno-prawnymi w administracji publicznej.

Niedawno przeprowadzona przez inspektorów NIK kontrola wykazała, że obowiązujące przepisy, które regulują prowadzenie cmentarzy nie spełniają prawidłowo swojej funkcji. Wiele spraw związanych z funkcjonowaniem cmentarzy pozostaje poza obszarem regulacji prawnych: nie ma np. definicji pojęcia „usługi cmentarne” oraz listy opłat, które są związane usługami cmentarnymi. W rezultacie dochodzi do łamania prawa, a bliscy zmarłych bywają zaskakiwani wysokimi opłatami cmentarnymi i różnorodnością poczynań samorządów. Nieuregulowane są również zasady zarządzania starymi cmentarzami, takimi, na których od wielu lat nie odbywają się pochówki.

Zdumiewające jest też to, że przepisy nie przewidują możliwości lokalizacji cmentarza komunalnego poza granicami gminy, której społeczności ma służyć. Teraz, głównie w dużych miastach, które nie dysponują odpowiednimi terenami pod zakładanie nowych nekropolii, jest to problemem nie do rozwiązania. NIK wskazuje, że w jednej trzeciej skontrolowanych samorządów spółki, nie tylko gminne świadczyły komercyjne usługi pogrzebowe. W ocenie inspektorów jest to działalność gospodarcza prowadzona wbrew przepisom, bo wykracza poza ustalony dla gmin zakres zadań o charakterze użyteczności publicznej. Stanowi to naruszenie ograniczeń wynikających z ustawy o gospodarce komunalnej i rodzi ryzyko praktyk monopolistycznych.

Nadzór władz gmin nad zarządzającymi cmentarzami komunalnymi nie zawsze jest rzetelny. Zwykle ogranicza się tylko do sprawdzania porządku na nekropoliach. Samorządowcy nie interesują się natomiast sprawami związanymi z zarządzaniem i utrzymaniem cmentarzy: nie sprawdza się spraw związanych z finansowaniem cmentarzy, np. wysokości pobieranych tam opłat, sposobów ich pobierania, rozliczania ani potrzeb inwestycyjnych. Za to akceptowano równoległe prowadzenie działalności komercyjnej, bez analizy opłacalności sposobu zarządzania cmentarzem, czy kontroli dokumentacji cmentarnej.

Władze samorządowe często rezygnują ze swoich uprawnień do nadzoru nad cmentarzami. W rezultacie w ponad 37 proc. gmin wysokość opłat za miejsce pochówku oraz zasady korzystania z cmentarzy ustalały zarządzające nimi podmioty zewnętrzne. A to w sposób oczywisty kłóci się z prawem. Te podmioty kierują się tylko rachunkiem ekonomicznym i to nie dla dobra nekropolii, ale dla osiągnięcia jak najwyższych zysków dla spółki. NIK zauważył duże zróżnicowanie zasad, na jakich są ustalane ceny pochówków w poszczególnych gminach. Zależą one od tego, jaki podmiot, przeprowadzał kalkulację. NIK uważa, że jest to następstwem braku jednolitego, urzędowego katalogu opłat. Jest to nie tylko dużym problemem dla osób, które te opłaty ponoszą, ale też uniemożliwia to zestawienie i porównanie ich stawek w poszczególnych gminach. A te różnice mogą sięgać nawet kilkuset procent.

W ostatnich latach tylko nieliczne samorządy zdecydowały się na zakładanie nowych albo rozszerzenie granic dotychczasowych cmentarzy komunalnych. W rezultacie polskie cmentarze zapełniają się, a na niektórych brakuje już miejsc. Problemem jest w tym przypadku brak odpowiednich terenów, które spełniałyby warunki określone w przepisach. Duże problemy organizacyjne i finansowe mają gminy, na których terenie znajdują się stare, zaniedbane cmentarze. Np. w gminie wiejskiej Szydłowo (woj. wielkopolskie) jest 21 cmentarzy komunalnych, z których 13 to stare, objęte ochroną konserwatorską zabytków, gdzie już od kilkudziesięciu lat nikogo się nie chowa. Uporządkowanie tych cmentarzy doprowadzenie do wymogów zgodnie z przepisami, a nawet podjęcie działań zmierzających do ich zamknięcia przekracza możliwości organizacyjne i finansowe gminy.

Mimo stwierdzenia braku rzetelnego nadzoru, NIK raczej pozytywnie ocenia stan sanitarny i techniczny cmentarzy. Nieprawidłowości stwierdzono tylko na oddanym do użytkowania w 2013 roku Cmentarzu Zachodnim w Szczecinie, gdzie zapadają się groby i jest błoto. Wynika to z faktu, że cmentarz powstał na terenie o niekorzystnych warunkach geologicznych. Zastrzeżenia do porządku i czystości mieli też inspektorzy NIK na Cmentarzu Centralnym w Szczecinie. A w Ostrowie Wielkopolskim, gdzie znajduje się najstarszy czynny cmentarz w Polsce zauważyli, że od wielu lat niszczeje zabytkowy mur. Jest on poważnym zagrożeniem dla znajdujących się nagrobków pobliżu zabytkowych nagrobków i osób odwiedzających cmentarz.

W przypadku 14 cmentarzy, co stanowi aż 58 proc. skontrolowanych stwierdzono, że dokumentacja była prowadzona niedokładnie, była niekompletna i nie spełniała wymagań określonych w przepisach. Tymczasem, brak kompletnej dokumentacji utrudnia np. odnalezienie grobów przodków, przeprowadzenie ekshumacji, czy w przyszłości likwidację cmentarza.